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8 de Abril de 2020

Os princípios que norteiam o Sistema Financeiro Nacional

Fundamentos da política monetária, instituições financeiras e juros

1. Introdução

Assim a redação do Artigo 192 da Constituição Federal de 1988, após a Emenda Constitucional nº 40, de 29 de maio de 2003:

“Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram”.

“Sistema” é a essência do dispositivo. Da circulação da moeda, do crédito, e do câmbio, vocábulo imprescindível. A falta de um sistema financeiro conduz qualquer país à ineficácia das decisões de política econômica.

O Brasil, no passado, enfrentou crônicos problemas de escassez de moeda e de crédito, em diversos segmentos da economia, e em vastas regiões geográficas.

A falência das empresas financeiras era frequente, quase sempre de causas da gestão empresarial desvinculadas. A tanto os juros reais negativos e o descontrole absoluto do fenômeno inflacionário.

A Constituição Federal de 1988, na rota de sepultar o passado, dá “status” republicano ao Sistema Financeiro Nacional, com ares diferenciados. Não como o mais da legislação nacional: Um amontoado de sistemas puramente normativos, claudicantes no princípio da eficiência.

De maior importância em relação aos demais, o Sistema Financeiro Nacional, na Constituição, tem caráter empírico-normativo.

Pelo aspecto empírico, instituições financeiras, públicas e privadas cumprem a legislação. Prestam serviços; interagem, eis que aptas à troca de informações e operações. Compartilham dados, comandos e organogramas. Permitem a interferência estatal, para execução da política monetária.

A face empírica agregada à normativa faz o Sistema Financeiro Nacional pouco tolerante a conflitos de interioridades: Realidades de fato e de direito, entre si contrárias ou sub-contrárias. Constante revisão exige, mais a permanente adequação à economia mutante.

Além da expressão nuclear (“sistema”), a interpretação do Artigo 192 da Constituição depende de categorias outras três:

  • (a) Finalidades públicas;
  • (b) Estrutura basilar dos serviços;
  • (c) Princípios fundamentais.

O diploma constitucional reúne as finalidades públicas, ao dispor: “estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade”.

Destes muito genéricos conceitos depende a eficácia, na prática, de regulamentação, por leis complementares, primeiramente, e pelas demais espécies normativas, na sequência lógico-sistemática.

A estrutura basilar dos serviços e os princípios, da harmonia de todos os sistemas financeiros são ínsitos. Mais ainda “si et in quantum”, no que a Constituição propala e o quanto arremeda a realidade do “desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade”.

A estrutura basilar dos serviços e os princípios são, portanto, confins iniciais, na norma constitucional implícitos.

É difícil imaginar, neste sentido, de um sistema financeiro o funcionamento adequado, sem mínimas quatro funcionalidades interligadas, nos serviços:

  • (a) emissão de moeda;
  • (b) distribuição equilibrada da moeda, das ofertas de investimentos e do crédito, por todos os segmentos da economia e por todas as regiões;
  • (c) controle do volume de oferta de moeda, crédito e investimentos, inclusive a distribuição de títulos e valores mobiliários;
  • (d) câmbio: conversão da moeda estrangeira em nacional e vice-versa.

Nosso estudo corre o Artigo 192 da Constituição Federal sob a ótica dos princípios que ali estão embutidos.

Conforme ensina Maria do Rosário Esteves (in “Normas gerais de Direito Tributário”, Max Limonad, 1997, Capítulo II, pág. 27), o vocábulo “princípio” é normalmente empregado em quatro acepções diferentes, a saber: a) As normas jurídicas de maior valor para o Sistema; b) Os valores injetados nas normas; c) Os limites objetivos postos pelo legislador constitucional ou por normas de elevada hierarquia; d) Os limites objetivos a serem respeitados, para que o Sistema funcione harmoniosamente, independentemente de serem previstos em normas jurídicas.

A unidade proposicional e empírica do Sistema Financeiro Nacional, na Constituição Federal, se integra do vocábulo “princípio”, nas quatro acepções que lhe são próprias. Tais princípios são: a) O caráter institucional obrigatório das empresas financeiras, então instituições financeiras; b) A autoridade monetária única; c) A segregação ou especialização das instituições financeiras.

Edmar Bacha (in “Alguns princípios para a reforma do Sistema Financeiro Nacional”, Revista de Economia Política, Vol. II, nº 1-41, janeiro-março/1991), esclareceu e enumerou algumas razões da opção constitucional pela firme regulamentação, verbis:

“Há uma série de razões de natureza econômica pelas quais o governo pode querer regulamentar o sistema financeiro. Entre elas sobressaem as seguintes:

1. O poder de emissão de moeda de curso forçado gera uma renda econômica significativa – a chamada ‘senhoriagem’-, de que o governo quer, naturalmente, apropriar-se, para o financiamento de seus próprios gastos.

2. Bancos operando num regime de reserva fracionária estão sujeitos a sofrer ‘corridas’ em períodos de instabilidade econômica, necessitando assim de um emprestador em última instância que mantenha a solvência do sistema bancário, bem como de um mecanismo seguro para os depósitos e aplicações financeiras.

3. Devido a características próprias da relação entre credor e devedor, o sistema bancário privado discrimina contra determinados segmentos do mercado, notadamente no que se refere a empréstimos de longo prazo e setores de alto risco, como a agricultura, pequenas empresas, habitação e novas atividades de maneira geral.

4. A necessidade de se ter uma reputação estabelecida cria uma forte barreira para a entrada de novas entidades no negócio bancário. Por isso, o sistema financeiro tende a gravitar em torno de um pequeno número de bancos, que funcionam como oligopólio, tolhendo os mecanismos de concorrência.

5. Por motivo de proteção à empresa nacional nascente, ou de fortalecimento do poder de barganha do país em negociações internacionais, o governo pode querer restringir a atuação de bancos estrangeiros em território nacional.

6. O governo pode querer tirar proveito da importância de suas próprias atividades econômicas para estabelecer relações de clientela exclusiva – como depositante e como tomador de empréstimos – com entidades específicas do setor financeiro.”

Eis, então, algumas razões de fundo, que levam, em linha direta, não apenas à necessidade de regulamentação, mas também aos princípios adotados constitucionalmente.

A escolha do tema que fizemos, remete a que o Sistema Financeiro Nacional só se fez presente na economia nacional, quando foi editada a Lei nº 4.595, no de 1964, que não dista tanto assim de nossos dias. O “Sistema” veio tardiamente. E anteriormente era a pandemia. Os princípios do Sistema Financeiro Nacional, adotados pela Constituição Federal de 1988, são os mesmos que se fizeram presentes, quando da edição da Lei nº 4.595, em 1964, razão pela qual podem ser denominados de estruturais ou de permanências em longo período. Porque, entretanto, sustentam este carácter? É a pergunta a ser esclarecida no presente estudo, reunindo-se e analisando-se as evidências observáveis na experiência vivida pelo país, ao longo de todos esses anos.

Não há outro elemento a seguir, senão o de observar e tirar conclusões sobre experiência vivida, até antes da Lei nº 4.595, de 31.12.1964 e ao depois. De par com isso, os princípios adotados pela Constituição Federal de 1988 (assim, desde a Lei nº 4.595, de 31.12.1964) são compartilhados mundialmente, quando se adaptam às realidades econômicas locais.

Pasmem tantos quantos virem a estas páginas: Antes da aprovação da Lei nº 4.595, de 31.12.1964, o país assistiu a um longo debate político em torno da adoção do Sistema Financeiro Nacional. Sempre vinham aos palanques os ardorosos defensores, de grande nomeada política, da tese de que tudo corria bem, nos ares da política monetária, creditícia e cambial, sob o controle muito modesto que a antiga Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) do Branco do Brasil e alguns outros órgãos governamentais exerciam sobre as instituições bancárias e sobre a emissão e o controle do volume e distribuição da moeda.

De plano, antes que lhe venha a Lei Complementar, subscreve o Artigo 192 o princípio da institucionalização das partes empresariais privadas integrantes do Sistema Financeiro Nacional. Ao lado deste princípio, outros dois são de grande valia, já o vimos: O da autoridade monetária única e o da segregação ou especialização.

O Sistema Financeiro Nacional vem em constante e positivo desenvolvimento, mutação e adequação até a contemporaneidade. Numa época muito recente, aliás, em fins do ano de 2008 e início e meados do ano de 2009, nosso país permaneceu praticamente impávido, diante de gravíssima crise financeira internacional e vulnerabilidade externa.

Esta grave crise financeira vivida internacionalmente mais um vez faz lembrar que, desde 1964, o Sistema Financeiro Nacional está fundado no mesmo conteúdo principiológico tripartite. Tal conteúdo não há de ser abolido, a pretexto de qualquer discussão política, econômico-financeira ou jurídica, acerca da regulamentação do Artigo 192 da Constituição Federal. Trata-se de conteúdo flexível, amoldável, na conformidade das diferentes conjunturas econômicas que vão se passando ao longo dos anos.

O resultado até aqui apurado, historicamente, enuncia que os princípios adotados no Sistema Financeiro Nacional deram em evolução e aperfeiçoamento constantes e não apenas em mostra de flexibilidade em face de diferentes conjunturas econômicas enfrentadas, salvaguardando, vezes de modo mais glorioso vezes menos, os valores de fato e preocupações tão bem explicitadas por Edmar Bacha (op. Cit.).

No curso de nossa exposição, ficará claro que são os princípios adotados pela Constituição Federal para o Sistema Financeiro Nacional, em contornos mínimos, deverão continuar como suas “pedras do toque”.

O histórico do Sistema Financeiro Nacional revela movimentos de dilatação e de retração da força e amplitude destes princípios, porém, jamais o abandono deles. Aldo Luiz Mendes (in “A reforma do Sistema Financeiro Nacional”, Estudos Avançados, São Paulo, Vol. 7, Nº 17, Jan/Abr-1993) revela que:

“O Sistema Financeiro Nacional possibilitou a geração de créditos internos em escala significativa ao longo dos períodos em que o ciclo econômico se mostrou ascendente. ‘Por exemplo, durante o "milagre econômico", de 1966 a 1974, os empréstimos ao setor privado evoluíram mais de 600% em termos reais. No entanto, foi a entrada líquida de capitais externos até 1981, via empréstimos em moeda, a principal modalidade de financiamento de longo prazo encontrada pela economia brasileira. Nos anos 70, a entrada de recursos externos através da Lei 4.131 (captação direta no exterior) e da Resolução 63 (captação externa através da intermediação de um banco brasileiro) foi, em média, equivalente a duas vezes o total dos créditos gerados a partir de fontes internas tradicionais de financiamentos de longo prazo.

‘Como o endividamento proporcionou ao país uma situação de liquidez extremamente folgada, nos anos 70, a poupança doméstica pôde ser direcionada para o financiamento do capital de giro das empresas. Já o atendimento da demanda de crédito para investimento foi transferido ao setor externo e, subsidiariamente, aos organismos oficiais internos de financiamento.

‘A partir dos anos 80, com o estrangulamento de natureza externa e a inflexão do ciclo econômico, ò crédito doméstico ao setor produtivo contraiu-se drasticamente. O montante das operações registradas ao final de 1980 representava apenas a metade, em termos reais, do nível alcançado em 1978. Enquanto isso, pelo lado dos haveres financeiros em circulação na economia, observava-se um significativo incremento da emissão de títulos governamentais.

‘Na última década, o sistema financeiro, atado às necessidades crescentes de recursos para lastrear a dívida pública interna governamental, vivenciou um processo de sofisticação e, ao mesmo tempo, de descaracterização de suas principais funções. Ele deixou de intermediar recursos para as esferas produtivas e transformou-se no principal instrumento de rolagem da dívida mobiliária estatal. Na competição pelos fundos disponíveis na economia, as instituições lançaram-se em pesados programas de informatização de seus serviços, visando diversificar atividades e prestar melhores serviços a seus clientes.

‘Se os bancos deixaram de ser atraídos pelas aplicações de recursos nas esferas produtivas, ofertando menos recursos ao financiamento das atividades do setor privado, não é menos verdade que o próprio setor produtivo da economia passou a demandar menos crédito. As políticas de ajustamento econômico de cunho ortodoxo e as incertezas com relação ao futuro deprimiram o investimento, levando empresas e rentistas a preferirem o abrigo seguro das letras do Tesouro ao invés de correrem os riscos e as vicissitudes inerentes ao investimento produtivo.

‘Portanto, pode-se dizer que, com o estrangulamento externo e as suas conseqüências sobre as contas do setor público brasileiro, os bancos se tornaram os grandes canalizadores de recursos para a rolagem do endividamento interno governamental. Por outro lado, o tipo de tentativa de ajustamento, em linhas ortodoxas, que prevaleceu na maior parte do período posterior a 1982, reduziu drasticamente a demanda interna por investimentos.

‘Assim, a ciranda financeira que se estabeleceu com os papéis do Tesouro acabou sendo um mecanismo funcional para o governo, as instituições financeiras e o próprio setor produtivo privado. Isso porque: o primeiro rolava seus débitos; o segundo fugia do risco privado, crescente num momento de recessão, para o risco "soberano", representado pelas obrigações do Tesouro; e o setor produtivo encontrava na ciranda financeira não só uma forma de tentar preservar o valor real de sua riqueza líquida, como também uma alternativa de aplicação de seus ganhos e lucros, dada a impossibilidade de transformá-los em novas inversões produtivas num quadro de recessão, queda dos rendimentos reais dos assalariados e redução do emprego, prevalecentes no país há mais de uma década.

‘Em síntese, na ciranda financeira articularam-se a necessidade do governo em girar seu endividamento com a preferência pela liquidez do setor produtivo que, assombrado com o estado das expectativas, deixou de investir.

‘O endividamento do setor público - embalado primeiramente pela contratação de empréstimos externos e depois pela política de endividamento interno - foi sensivelmente afetado pela manutenção de altos patamares de juros nos mercados internacional e doméstico, o que acabou proporcionando às empresas do setor privado, credoras da dívida pública mobiliária, uma fonte atraente de aplicação de recursos frente ao quadro recessivo interno e à degeneração das expectativas de longo prazo.

‘Foi nesse quadro que o desenvolvimento do sistema financeiro caminhou "pari passu" com o movimento de especulação baseado nos títulos públicos, no qual as instituições financeiras deixaram de cumprir seu papel de indutoras do investimento e passaram a operar como canalizadoras de recursos para a rolagem da dívida mobiliária do Estado”.

Eis, portanto, o relato da passagem de diferentes conjunturas históricas, sempre a exigir adaptações das políticas em curso no Sistema Financeiro Nacional, que, inobstante, em nada alteraram seu pano de fundo, ou seja, seus princípios basilares. Vimos, apenas, como dizíamos, movimentos de dilatação e de retração da força e da amplitude dos princípios que norteiam o Sistema Financeiro Nacional.

Felizmente, vieram tempos mais áureos para a economia nacional – estamos em vida, nestes tempos -, e adiante iremos demonstrar que fenômenos recentes, relacionados com o controle do valor da moeda e do fenômeno inflacionário, controle elogiável do volume de moeda e de crédito existente na economia, do câmbio, dos meios de pagamento e agregados econômicos, que tornaram viável a implementação de políticas de desenvolvimento sustentável de longo período, tiveram forte apoio na permanência dos conteúdos principiológicos do Sistema Financeiro Nacional.

2. O Princípio Institucional das Empresas Financeiras

Institucionais são as empresas que não atraem, em concreto, apenas o interesse privado de seus sócios, acionistas, prepostos, gerentes e controladores, mas sim de toda a comunidade (comunidade nacional ou local) que lhe faz cercania, sendo esta a razão fundada pela qual têm que estar sob o controle e fiscalização permanentes do Estado.

No Sistema Financeiro Nacional, a institucionalização não se refere apenas a que as empresas financeiras aportam depósitos e poupança privada de terceiros (depósitos e poupança de todos) e poupança nacional, para o exercício de suas atividades voltadas ao lucro, como também ao contexto de distribuição de serviços onde estão inseridas.

Do bom funcionamento dos serviços das empresas financeiras, do ponto de vista sistêmico, dependem inclusive que se façam viáveis as decisões de política econômica, monetária, creditícia e cambial, o que é fato de óbvio interesse político e de interesses e direitos difusos.

Assim, o princípio institucional das empresas financeiras tem indelével significado de limite objetivo e norma de inestimável valor, nestes termos exigido pelo legislador constitucional.

Existiram, no passado, algumas retrações deste princípio, quando não era, por exemplo, até 1990, o Banco Central que fiscalizava as empresas de consórcio. E por largo tempo também ficaram fora do “Sistema” as administradoras de cartões de crédito. Essas coisas, felizmente, acabaram, já estando o princípio institucional reposto em seus desejáveis contornos e liames.

Portanto, não se trata do tanto quanto pobre poder de polícia ou fiscalização a que nós, brasileiros, estamos deveras acostumados, em relação outras e diferentes atividades econômicas. Em relação às instituições financeiras, a invasão da intimidade delas pelo Estado passa pelo controle eletrônico diário de seus dados contábeis e pela padronização de seus planos de contas (COSIF – Consolidação nas Normas Contábeis do Sistema Financeiro Nacional), pelo controle dos saldos das contas de reservas bancárias das instituições financeiras monetárias, pelas fiscalizações regulares e outras feitas de inopino, fiscalização de empresas pertencentes ao grupo econômico de cada instituição financeira, etc...

Em relação às instituições financeiras internacionais, há controles administrativos internos, mas também no exterior são fiscalizadas. O Sistema Financeiro Nacional tem, aliás, dentro de si, os modos de como funcionam os sistemas financeiros de outros países.

As sociedades anônimas abertas do Sistema também sofrem o controle da Comissão de Valores Mobiliários, no que tange a administração de fundos de investimento, operações de Bolsa em nome próprio e de terceiros, prestação de serviços e fiscalização e controle de emissão de seus próprios papéis negociáveis.

Veio em auxílio e foram integrados ao controle normativo e à polícia administrativa do Sistema Financeiro Nacional, os órgãos administrativos que antigamente e de maneira frágil, exerciam o controle dos investidores institucionais, tal como a Superintendência dos Seguros Privados (SUSEP) em relação às companhias seguradoras.

O rito de desenvolvimento do Sistema Financeiro Nacional, tendo em vista as características das atividades nele desenvolvidas, remete à opção pelo balanceamento entre a intervenção estatal (normativa, de polícia administrativa mais incisiva, controle da liquidez do Sistema e controle da emissão e volume de moeda e de crédito) e a entrega da parte operacional, empírica, à atividade privada.

Nem tanto ao Estado nem tanto à atividade privada. Todavia, quanto à atividade privada, a fiscalização é intensa. Queiramos ou não, esta tem sido a receita que vem conduzindo o Sistema Financeiro Nacional ao cumprimento constante e sincrônico com as conjunturas econômicas que se sucedem, em face dos fins a que está destinado na ordem econômica.

Balanceando entre a intervenção estatal e a liberdade da atividade econômica privada, vem produzindo, como efeito, o afastamento dos riscos do predomínio da intervenção governamental e do predomínio do mercado financeiro privado. Edmar Bacha (op. Cit.), a propósito, ensina:

“Há sim, uma tendência intrínseca do mercado de crédito a discriminar contra atividades arriscadas ou pouco conhecidas, embora potencialmente com grande significado econômico – como os empréstimos de longo prazo à agricultura e a novos empreendimentos.

‘O problema, no entanto, é que nada garante que o governo saberá discriminar melhor que o mercado, entre bons e maus pagadores. Na verdade, no caso de intervenção governamental, há o risco de que critérios corporativos prevaleçam sobre critérios de eficiência e o sistema financeiro passe a funcionar menos eficazmente do que sem essa intervenção.

‘A escolha entre governo e setor privado tem, pois, que ser decidida na prática, já que há problemas sérios tanto num mercado financeiro totalmente privado, quanto num dominado pela intervenção pública.”

Conclui-se que a institucionalização das empresas integrantes do Sistema Financeiro Nacional permite a intervenção estatal nos limites adequados à segurança da ordem econômica, tanto quanto permite à liberdade da atividade econômica privada a inovação praticamente diária do “Sistema”, com produtos e serviços e decisões de investimento em permanente revisão e adequação às diferentes conjunturas econômicas e, porque não dizer, lançamento de novos produtos e serviços e controles internos dos riscos de suas próprias atividades econômicas, o que muito auxilia o controle do risco sistêmico, que é o principal elemento dos atos de poder de polícia da atividade estatal.

O equilíbrio entre a intervenção estatal e a liberdade privada, através da institucionalização das empresas financeiras, na letra do Artigo 192 da Constituição Federal, é princípio basilar ao Sistema Financeiro Nacional.

3. O Princípio da Autoridade Monetária Única

O princípio da autoridade monetária única assegura os elementos mais essenciais ao bom funcionamento do Sistema Financeiro Nacional, partindo das constantemente desejáveis unidades empírica e proposicional, com gerenciamento e implementação de propostas e soluções para os conflitos e desarmonias estruturais, que sempre aparecem, tanto no sub-sistema normativo e de supervisão quanto no sub-sistema empírico. Passa pela garantia de imposição de sanções administrativas; vai até o constante gerenciamento das relações multifacetárias da base monetária com o Produto Interno Bruto, volume de meios de pagamento e fluxo de entrada e saída de moeda estrangeira no País.

Traduz a própria viabilidade e existência da política monetária, creditícia e cambial, além do trânsito de políticas econômicas de cunho mais generalizado pelo Sistema Financeiro Nacional.

É o princípio postado para afastar o risco sistêmico e a vulnerabilidade externa e para preservar o valor da moeda, mediante o uso de ferramentas de controle do fenômeno inflacionário.

Antes da criação do Banco Central do Brasil, as autoridades monetárias, no Brasil, eram a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), o Banco do Brasil e o Tesouro Nacional. Estes órgãos, em conjunto, exerciam funções típicas de um Banco Central, paralelamente a outras atividades.

A SUMOC foi criada em 1945, com a finalidade de exercer o controle monetário. Tinha a responsabilidade de fixar os percentuais de reservas obrigatórias dos bancos comerciais, as taxas de redesconto e da assistência financeira de liquidez, bem como os juros sobre depósitos bancários. Além disso, supervisionava a atuação dos bancos comerciais, orientava a política cambial e representava o país junto aos organismos internacionais.

O Banco do Brasil, por sua vez, desempenhava as funções de banco do Governo, controlador das operações de comércio exterior, executor de operações cambiais em nome de empresas públicas e do Tesouro Nacional, executor das normas estabelecidas pela SUMOC e banco de crédito agrícola, comercial e industrial, além de receber os depósitos compulsórios (por vezes voluntários) dos bancos comerciais.

O Tesouro Nacional era o órgão emissor de papel-moeda, mas o processamento das emissões era complexo, envolvendo diversos órgãos do Governo. Em linhas gerais, a Carteira de Redesconto do Banco do Brasil requisitava ao Conselho da SUMOC o numerário necessário à realização de suas operações. O Conselho transmitia o pedido ao Tesouro Nacional que, mediante autorização do Ministro da Fazenda, determinava à Caixa de Amortização a entrega de numerário ao Banco do Brasil.

Em 31 de dezembro de 1964, foi criado o Banco Central do Brasil, após longo processo de discussão nas duas casas do Congresso Nacional, considerando que o Projeto de Lei original fora encaminhado pelo Poder Executivo em 1947. Pela legislação aprovada, constituiu-se o Conselho Monetário Nacional, instância decisória máxima, em substituição ao Conselho da SUMOC e o Banco Central, instância operacional, de assessoramento e decisória (nos casos previstos em lei ou por delegação de competência do Conselho Monetário Nacional), em substituição à própria SUMOC.

A partir de então, foi atribuída ao Banco Central a responsabilidade de elaborar o orçamento monetário, contemplando o comportamento das contas consolidadas das autoridades monetárias e dos bancos comerciais, em determinado período, e que resumia a condução da política monetária do país. O Banco do Brasil era também considerado autoridade monetária, já que era o agente responsável pela execução orçamentária da União e guardião das reservas voluntárias dos bancos comerciais.

Contudo, o aprimoramento institucional não foi completo. O Banco Central era o banco emissor, mas realizava as emissões em função das necessidades do Banco do Brasil. O Banco Central era também o banco dos bancos, mas não detinha com exclusividade os depósitos das instituições financeiras, já que estas depositavam suas reservas voluntárias no Banco do Brasil. Além disso, o Banco Central era agente financeiro do Governo, pois fora encarregado de administrar a dívida pública federal, mas não era o caixa do Tesouro Nacional, tendo em vista que essa era atribuição do Banco do Brasil.

O Banco Central também era o órgão formulador e executor da política creditícia, mas não tinha o pleno controle do crédito, porque outros organismos governamentais tinham idêntico poder. O Banco Central era, além disso, o banco de fomento, participando da política governamental de crédito seletivo.

Apesar de formular e executar a política monetária, o Banco Central, por determinação legal, permitia que seus recursos fossem acessados automaticamente pelo Banco do Brasil, através de mecanismo de nivelamento diário da denominada “conta de movimento”. O Sistema facultava ao Banco do Brasil obter recursos para expansão do crédito e para custeio de operações de interesse governamental, em alguns casos, independentemente da prévia autorização do Banco Central. Como o Banco do Brasil mantinha, através desse mecanismo as exigibilidades das reservas compulsórias, na prática, o nivelamento diário dos depósitos compulsórios sobre os depósitos à vista era feito pelo Banco Central.

À época, a questão do déficit público não se consagrava entre os principais temas do debate econômico, visto que orçamento tradicional do Governo Federal se apresentava sistematicamente equilibrado. Na verdade, isso ocorria porque diversas operações de natureza fiscal, tais como o crédito subsidiado concedido pelo Banco do Brasil a setores prioritários e as atividades de fomento praticadas pelo Banco Central não transitavam por aquela contabilidade, mas eram incluídas no orçamento monetário.

A partir de 1982, com a suspensão dos financiamentos externos, voluntários, ao País, o Brasil necessitou recorrer ao Fundo Monetário Internacional (FMI), e negociar com os credores internacionais. Quando isto aconteceu, foi necessário apurar fielmente as estatísticas sobre o déficit público, tornando evidente a desorganização institucional das contas públicas, pois o déficit era camuflado nas contas do Banco do Brasil e do Banco Central.

Em 1985, tomou-se a decisão de buscar o re-ordenamento financeiro governamental, com a separação das contas e funções do Banco Central, Banco do Brasil e Tesouro Nacional. No orçamento fiscal de 1986, passaram a ser incluídas entre as receitas e despesas do Tesouro Nacional, todas as contas de natureza fiscal que transitavam pelo orçamento monetário. Ainda em 1986, a “conta de movimento” foi extinta. A partir de então, os fornecimentos de recursos do Banco Central ao Banco do Brasil passaram a ser claramente identificados nos orçamentos de ambas as instituições, eliminando-se os suprimentos automáticos que prejudicavam a atuação do Banco Central.

Num processo que se estendeu até 1988, as funções de autoridade monetária foram transferidas progressivamente do Banco do Brasil para o Banco Central, enquanto as atividades atípicas exercidas pelo Banco Central, como as relacionadas ao fomento e à administração da dívida pública federal foram transferidas para o Tesouro Nacional.

Este ciclo de mudança encerrou-se com a inclusão no orçamento do Tesouro do chamado orçamento oficial de operações de crédito. Com isso, foi completada a unificação orçamentária, aproximando-se o Banco Central do formato padrão dos bancos centrais do mundo. Adicionalmente, o Banco Central deixou de utilizar o orçamento monetário como balizador de política monetária.

A Constituição de 1988 consagra dispositivos importantes para a atuação do Banco Central, como a necessidade de aprovação prévia, pelo Senado Federal, em votação secreta, após argüição pública dos designados pelo Presidente da República para os cargos de Presidente e Diretores. Além disso, vedou ao Banco Central a concessão direta ou indireta de empréstimos ao Tesouro Nacional.

4. O principio da segregação ou especialização

A Lei nº 4.595 introduziu as diretrizes para a reestruturação, o disciplinamento e o posterior desenvolvimento do Sistema Financeiro Nacional, prevalecendo a tese da especialização das instituições por atuação, tanto na captação como na aplicação dos recursos, que possibilitou ganhos de escala e redução dos custos operacionais, para que se criasse oferta de empréstimos a menores taxas.

As operações de curto prazo, basicamente empréstimos de capital de giro, foram atribuídas aos bancos comerciais, enquanto para as operações de médio e longo foram criados os bancos de investimento. As sociedades de crédito, financiamento e investimento assumiram o mercado de crédito ao consumidor e as operações de financiamento imobiliário passaram a ser realizadas por instituições componentes do Sistema Financeiro da Habitação. O crédito de longo prazo para o setor produtivo ficou sob a responsabilidade do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), criado em 1952.

Outro fato marcante foi a instituição da correção monetária, primeiramente para remuneração de títulos públicos, depois para uso da contabilidade das instituições e finalmente nas operações de crédito a prazo mais longo, fator que viabilizou o Sistema Financeiro da Habitação.

Os bancos oficiais de desenvolvimento, a partir de 1965, passaram a mostrar crescimento acentuado, sendo criados diversos fundos e programas especiais de fomento, objetivando uma política de crédito para fortalecimento das empresas, redução dos desequilíbrios regionais, promoção do desenvolvimento equilibrado regional e setorial e a promoção e diversificação das exportações.

A partir de 1967, a evolução do Sistema foi caracterizada pela concentração das instituições financeiras através de fusões e incorporações bancárias e de incentivos à capitalização das empresas. Foram surgindo outros tipos de instituições, tais como as sociedades distribuidoras de títulos e valores (1968) e as sociedades de arrendamento mercantil (1975), aprofundando o princípio da especialização (segregação) e contribuindo para a eficácia do Sistema Financeiro Nacional e o fortalecimento dos mercados financeiro e de capitais.

No período iniciado na década de 80 e que alcança os dias atuais, verificou-se a intensificação do papel dos bancos privados, como financiadores do setor público (União, Estados, Municípios e empresas estatais).

Em 21 de dezembro de 1987, o Conselho Monetário Nacional, através da Resolução nº 1.524, permitiu que os intermediários financeiros se transformassem em bancos múltiplos, que passaram a englobar as atividades segmentadas por instituições financeiras. Contudo, não fez por desaparecer as vantagens da segmentação, segregação ou especialização, já que as tais atividades aglomeradas ficaram divididas em carteiras distintas, dentro dos bancos múltiplos. Tal fato deu contornos legais ao que se observava há muito na agências bancárias, que passaram a oferecer maior diversidade de produtos financeiros, diminuindo os contornos rígidos dos organogramas empresariais.

A especialização ou segregação é o princípio que mais flutua, em seu uso e dimensionamento, e os outros dois princípios básicos do Sistema Financeiro Nacional são mais estáveis. Só a segregação, todavia, assegura o atendimento das demandas específicas do Sistema e, ao longo do tempo, tem se mostrado muito eficaz, mesmo diante de tarefas as mais difíceis, como prover de moeda e de crédito os setores agrícola e habitacional, as regiões nordestina e amazônica, e suprir o segmento industrial dos indispensáveis recursos a longo prazo e a juros módicos e a captação de recursos por meio de títulos e valores mobiliários. Mais não é necessário dizer.

5. Considerações Finais

Qualquer que seja a discussão acerca da regulamentação do Artigo 192 da Constituição Federal, há intangibilidade quanto ao conteúdo principiológico tripartite do Sistema Financeiro Nacional, desejado pelo legislador constitucional de 1988 e admitido à legislação desde os idos da Lei nº 4.595, de 31.12.1964, tomado o conceito de “princípios”, nas quatro acepções que lhe são próprias.

Tratam-se, sobretudo, de princípios flexíveis e amoldáveis na conformidade das conjunturas econômicas que historicamente se sucedem, sendo, aparentemente, esta a razão de seu caráter estrutural, de permanências no longo período.

A experiência vivida em nosso país, ao longo de quase 50 (cinqüenta) anos aparece como arrimo lógico e natural do respeito que se deve ter ao desejo manifestado pelo legislador constitucional de 1988, que se constituiu no objeto destas nossas modestas considerações.

Referências

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Publicação original na Revista Anuário da Produção Acadêmica Docente (Anhanguera Educacional, SARE, v. 4, n. 7, p. 148-162, 2010).

Jusbrasil: Publicação revisada e atualizada (de acordo com a Emenda Constitucional 40, de 29 de maio de 2003).

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